Hace algunos años, cuando la crisis de los derechos humanos en México parecía imparable por el recrudecimiento de las políticas neoliberales contrarias a los derechos colectivos y la soberanía nacional, el abuso de poder, la corrupción de las instancias públicas y la impunidad, por no mencionar la violencia generada por el narcotráfico, escribí un par de artículos publicados en revistas especializadas sobre el control del poder y la protección de los derechos humanos en el país, específicamente sobre las atribuciones, las capacidades institucionales y las recomendaciones de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. El análisis completo, las fuentes, los argumentos y las propuestas que hice en aquel momento pueden consultarse en los artículos referidos: “Las atribuciones (fallidas) y las (in)capacidades institucionales de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos”, publicado en Derechos Humanos. Anuario 2015 (2016), así como, “Las recomendaciones de la CNDH. El control del poder y la protección de los derechos humanos”, publicado en Alegatos, núm. 93 (2016).
Hoy día, el contexto político, económico y social es diferente. Los gobiernos de la 4T han combatido la corrupción, los abusos de poder y la impunidad. Sobre todo, han revertido varias de las contra reformas constitucionales y legislativas impuestas por el régimen neoliberal, precisamente con miras a reivindicar el interés público nacional. Por supuesto, las violaciones de derechos humanos no han dejado de suceder, pero las condiciones sociales, jurídicas e institucionales de su defensa y protección sí que han cambiado. Los esfuerzos encaminados a dejar atrás las políticas de despojo y precarización de la población han contribuido a atemperar la crisis de derechos humanos que se venía arrastrando, pero no es suficiente.
Para garantizar el ejercicio generalizado de derechos humanos hace falta consolidar un Estado democrático, social e intercultural de Derecho, que, para el caso de México, atienda y se ciña a cumplir con lo que ya mandata el artículo 39 constitucional: “La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye en beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno.” Es decir, hace falta que el orden institucional conforme al cual se organiza el ejercicio del poder público efectivamente se constriña y empeñe en beneficiar al pueblo de México, en un escenario muy complejo y repleto de contradicciones y obstáculos de todo tipo.
Transformación de la CNDH
La transformación de la CNDH debe entenderse en el contexto de renovación institucional y normativa por la que atraviesa el país. El mandato y la continuidad de Rosario Piedra Ibarra al frente de la Comisión forma parte de dicha renovación integral, precisamente porque su nombramiento original supuso un cambio radical en el perfil directivo y la orientación del organismo protector de los derechos humanos, mismo que se confirma con su relección para un segundo periodo como Presidenta de la CNDH. El compromiso con los derechos humanos no puede ser meramente teórico ni discursivo o retórico, como lo fue en administraciones anteriores. La diferencia en este punto es evidente, la actual Presidenta es antes que nada una luchadora social incuestionable.
Entre otros, dos hechos deben destacarse de la Comisión en su transición hacia “Defensoría Nacional de los Derechos del Pueblo”. Por un lado, la CNDH, con su Secretaría Ejecutiva, sus Visitadurías y el Centro Nacional de Derechos Humanos como pilares, ha desarrollado una línea de pensamiento crítico en torno a los derechos humanos, el Derecho positivo mexicano y la manera en que tradicionalmente cumplía con sus funciones sustantivas, y lo ha hecho, por otro lado, asumiendo principios constitucionales básicos como son la transparencia, la rendición de cuentas, el combate a la corrupción y la austeridad republicana.
La continuidad en la Presidencia de la Comisión es una oportunidad para concretar los cambios jurídicos indispensables que permitan llevar a buen puerto la transformación de la CNDH en el marco del constitucionalismo democrático que viene impulsando el pueblo de México consciente y organizado de manera pacífica, con triunfos electorales contundentes y por vías institucionales. El equipo de la CNDH ha presentado ya una propuesta muy seria para impulsar y profundizar su transición hacia una Defensoría del Pueblo.
Un primer paso muy importante es darle la fuerza normativa que requieren sus actuaciones para obligar a las autoridades a cumplir con sus determinaciones. Asimismo, resulta fundamental trascender las limitaciones competenciales que se le impusieron desde un inicio a la Comisión y que poco a poco se han ido superando, bajo la premisa de que todas las autoridades del Estado mexicano están obligadas, en el ámbito de sus respectivas competencias, a promover, respetar, proteger y garantizar los derechos conforme a los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad, así como en el entendido de que cualquier autoridad puede violentar derechos humanos, pues ningún servidor público está exento de incurrir en ello.
En este sentido, además de dejar atrás el dogma de la incompetencia en materia electoral, ámbito en el que efectivamente suceden violaciones de derechos humanos, también debiese dejarse atrás la ficción de que las autoridades judiciales o los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación no cometen violaciones de derechos humanos o que si las cometen (como habitualmente sucede) la Comisión no es competente para conocer de ellas. La competencia del Tribunal de Disciplina Judicial no es incompatible con la competencia que pudiese tener la CNDH. Por supuesto, no se trata de que la Comisión adquiera atribuciones de carácter jurisdiccional ni que se convierta en una nueva instancia judicial.
Por otro lado, si bien actualmente la Comisión puede presentar denuncias y quejas motivadas por los actos u omisiones de naturaleza administrativa que violen derechos humanos, lo cierto es que la transformación y fortalecimiento de la institución requiere que sea dotada de nuevas herramientas jurídicas, pues junto a su facultad para presentar acciones de inconstitucionalidad sería congruente con su naturaleza de organismo protector de los derechos humanos que también pudiese promover juicios de amparo y acompañar o dar seguimiento a los procesos jurisdiccionales, como garante de los derechos humanos de los justiciables y las víctimas en su caso. Más todavía, la Comisión debiese estrechar sus vínculos con las instituciones de defensoría pública, pues en muchos sentidos, a su modo, la Comisión debiese ser una “defensoría pública”, de eso va ser una Defensoría del Pueblo. De hecho el primer antecedente nacional de la actual CNDH fue la Procuraduría de Pobre de San Luis Potosí, institución competente para defender a las personas desvalidas, incluso en el ámbito judicial, lo que incluye denunciar y exigir reparación frente a cualquier abuso de poder por parte de autoridades y servidores públicos.
Aunado a lo anterior, un tema a revisar es la proliferación de instancias públicas especializadas cuya competencia muchas veces se confunde con la propia de los organismos que conforman el sistema no jurisdiccional de protección de los derechos humanos, específicamente con las de la propia CNDH. Esta situación lleva a duplicar gastos, capacidades y esfuerzos institucionales, generando una gestión pública general ineficiente. Por supuesto, las atribuciones de la Comisión y estas “agencias” con naturaleza jurídica diversa (procuradurías, comisiones, consejos, institutos y mecanismos) pueden ser coincidentes o concurrentes, incluso pueden ser refuerzos unas para otras, el punto es que el sistema no jurisdiccional de protección de derechos humanos forma parte de un todo institucional más amplio que tiene que ver con la promoción y protección de múltiples derechos humanos que afecta o en todo caso debe tenerse en cuenta al momento de evaluar el desempaño de la CNDH. Si bien se podría alegar que la Comisión posee una competencia genérica en la materia, no especializada sino transversal, lo cierto es que las atribuciones específicas del resto de instituciones públicas que también participan del sistema pueden ser redundantes con la competencia de la Comisión.
Facultades consultivas y de investigación a la Comisión
Sobre el asunto de la interpretación de disposiciones constitucionales y legales en materia de derechos humanos, la Comisión debiese tener al menos facultades consultivas que le permitan opinar o realizar observaciones al respecto, precisamente porque su naturaleza constitucional es la de organismo protector de los derechos humanos que ampara el orden jurídico mexicano, lo cual no implica la invasión de competencias en relación con el Poder Judicial de la Federación u otras instancias, sino precisamente permitir el despliegue integral de sus atribuciones sustantivas.
De igual manera, por lo que toca a la investigación de violaciones graves de derechos humanos, sería importante que en su caso la Comisión pudiese promover ante las autoridades competentes la judicialización de los asuntos o que sus conclusiones pudiesen tener algún efecto vinculante. También sería relevante que a la CNDH se le permitiera actuar por sí misma tratándose de hechos que constituyan violaciones graves de derechos humanos, sin que necesariamente fuese indispensable la mediación de instancia alguna para motivar su intervención.
Finalmente, en cuanto a la educación y formación en materia de derechos humanos, la Comisión debiese ser la institución competente para capacitar y actualizar al respecto al resto de instituciones públicas que conforman el Estado mexicano, incluido el Poder Judicial de la Federación, además de que podría opinar en la materia sobre los programas de estudio de avalados o impartidos por las autoridades mexicanas.
Es muy importante reconocer los avances y los retos que enfrenta la CNDH para así lograr su transformación y consolidación como una auténtica Defensoría del Pueblo, en tanto institución socialmente comprometida y acorde a nuestra cultura y tradiciones jurídicas, que, además de emitir informes y recomendaciones, incluso obligatorias, también contribuya a prevenir y atender las causas estructurales y concretas de dichas violaciones de derechos humanos, así como su restitución y reparación en los casos que corresponda. La renovación integral de la Comisión es la misión histórica de su actual administración. Es, digámoslo así, su manera de cumplir con el principio de progresividad que rige en materia de derechos humanos. Desde la academia y el activismo social nos toca sumar y contribuir propositivamente a este objetivo de primerísimo orden a favor del pueblo de México.
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